中国大陆的户籍制度将公民分为农业户口与非农业户口，升学、就业、社会保障、居住等都与户口挂钩，并且两类户口的的规定作为区别对待。公安部门正在起草《户籍法》准备提交全国人大，预计会对目前严格的户籍规定做松动。目前部分地区(例如青岛)已取消农业户口和非农业户口制度，统一为居民户口。

　　7月1日起，上海实行居住证积分制度，在全国首开先例。申办首日，上海各个社区事务受理中心都有人排队咨询，热线电话“座席全忙”。

　　按照最新实施的居住证积分制，持有居住证、总积分标准分值达到120分的外来人口，可以享受子女教育、异地高考、社会保险、证照办理、住房、基本公共卫生、计划生育等公共服务待遇。

　　然而，由于大量文化层次低的外来务工者扣除教育背景的分数，很难拿到120分的标准分。这意味着，大量的外来务工者仍然被挡在公共服务的门外。

　　“由于户籍制度背后捆绑着一系列社会福利，一下子剥离户籍所享受的福利待遇是不可能的，因此，让所有外来人口都能享受到上海户籍人口才能享受的福利短期内很难做到，两者要并轨至少还需10年以上。”华东师范大学长江流域发展研究院常务副院长、上海市外来流动人口管理研究中心主任徐长乐对《中国经营报》记者表示。

　　异地中高考将放开达到120分积分标准值的持证人，其子女能够在上海参加中高考。

　　7月1日居住证积分制申办首日，付周（化名）一大早就赶到了控江路街道社区事务受理中心。“居住证就要到期了，正好换个新证。”付周说。

　　6月19日，上海市政府官方网站公布了《上海市居住证管理办法》（下称“《管理办法》”），并同时公布与之配套的《上海市居住证积分管理试行办法》和实施细则。

　　上海市居住证总积分标准分值目前为120分，积分指标体系由基础指标、加分指标、减分指标和一票否决指标组成。基础指标包括年龄、教育背景、专业技术职称和技能等级、在上海市工作及缴纳职工社会保险年限等指标。

　　按照新居住证的申领办法，付周只需要带上房产证、劳动合同和身份证就可以办理。新居住证办下来以后，再通过用人单位申请积分。付周说，自己最关心的就是积分问题，能不能达到标准，因为这关系到孩子能否在上海参加高考。

　　上海人社部门相关负责人表示，上海已开通了居住证模拟积分系统，有需求的外来人员可以根据自己的条件进行测算。

　　付周在网上查过自己的模拟积分，完全可以满足120积分的要求。付周今年38岁，在上海工作超过10年，年龄分数30分，本科学历加上学位90分，再加上缴纳的社保。“肯定够了。儿子在上海读初中，要是能在上海参加高考，就不用担心到高中还要转学回去了。”

　　上海是全国最早实行居住证制度的城市。早在2002年，上海在全国率先推出了居住证制度。上海市政府出台了《引进人才实行〈上海市居住证〉制度暂行规定》《上海市居住证暂行规定》等一系列文件，对人才引进、普通从业者和投亲等三类外地来沪人员进行区别分类管理。

　　近10年中，上海外来常住人口增长迅速，目前外来常住人口总量居全国城市之首，外来常住人口的密度与比重均居全国之首。

　　外来人口对户籍改革的呼声很大，渴望平等享受城市户籍背后的公共福利和社会权利。

　　以异地高考为例，此前公布的“上海版”异地高考方案明确以去年年底公布的《上海市居住证管理办法（草案）》为依据。草案对居住证采取A证和C证区别对待，持A证人员，其子女可在上海参加中考、高考。持C证人员，其子女可以按照规定参加全日制普通中等职业学校自主招生考试。

　　草案公布后，引起社会热议。9省22名律师联名致信上海市政府和法制办，建议对草案中关于持A证和C证居民子女中考、高考权利享有差别待遇的条款进行修改。

　　在正式公布的《管理办法》中，取消了草案中的居住证分类，而以积分制取代，达到120分积分标准值的持证人，其子女能够在上海参加中高考。

　　大量外来务工者仍被挡在门外对于此次居住证积分制，也有人认为对于文化层次低的外来务工者不公平，扣除教育背景的分数，很难拿到120分的标准分。

　　“中国户籍制度最难啃的骨头在直辖市，上海的动作意味着户籍制度整体改革终于开始。”上海大学教授顾骏认为，上海市这一次户籍制度改革是具有实质性内容的。上海的户籍改革呼应了国家推进城镇化，加快户籍改革的战略决策。

　　申办上海市居住证条件为“两个合法稳定”，即合法稳定居住、合法稳定就业。《管理办法》采取“积分制”，达到积分的持证人可根据规定，享受子女教育、社会保险、证照办理、住房、基本公共卫生、计划生育等公共服务待遇。

　　对于居住证与户籍的区别，上海市人力资源社会保障局副局长毛大立解释说，居住证积分达到标准分值的与上海户籍人口待遇的主要差异有三个方面，第一个是父母不能投靠，第二个是不能享受本市低保待遇，第三个是不能申请购买保障房。

　　“现在采取居住证积分制度作为一个过渡性的措施，实际上是户籍制度的逐步放松。放开是大势所趋，但是放多开，确实也是考量管理者的智慧。”徐长乐表示。

　　徐长乐认为，户籍改革作为改革的一部分，打破城乡两元格局对立的格局，从制度上寻找一个互通的城乡融合的途径。就小城镇建设而言，相对比较好办，当地农民就近进入小城镇是比较容易解决的事。但对于副省级以上的城市和直辖市，完全开放不可能。

　　对于此次居住证积分制，也有人认为对于文化层次低的外来务工者不公平，扣除教育背景的分数，很难拿到120分的标准分。这意味着，大量的外来务工者仍然被挡在门外。

　　“完全取消户籍制度现在形势不允许，户籍制度背后捆绑一系列的社会福利也很难一下子剥离。现在上海的做法是，让有条件的、竞争性比较强的、对上海贡献比较大的外来人才和劳动者逐渐进入管理的序列，最终转变为上海户籍。”徐长乐说。

　　顾峻认为，上海的这次居住证改革也是为了应对城市日益加剧的人口结构老龄化问题。

　　2012年，上海市常住人口总量达到2380万人，其中，本市户籍常住人口1420万人，上海市户籍人口老年人数量高达367万人，占比高达25%，年轻人口在上海已是“刚性需求”。另一方面，上海过去一直人口负增长，户籍人口自然增长率连续十几年负增长，需要新鲜血液补充。

　　短期剥离户籍福利不现实由于担心大规模外来人口在当地落户会摊薄当地城镇居民所享受的社会福利，所以一些地方政府既不愿意本地农民进城落户，更不愿意接纳外来人口进入本地落户。

　　国家发改委副主任徐宪平指出，2012年中国（常住人口）城镇化率达到了52.57%，但是户籍（人口）城镇化率只有35.29%，中国的城镇化仍处在快速发展的区间。

　　现在统计概念上的6.7亿城镇人口中包括了1.67亿在城镇居住6个月以上的农民工及其家属,这其中包括了3000万举家迁徙的进城人口和几千万的城市间流动人口，他们长期在城镇工作和生活，处于“半市民化状态”，由此引发的各种社会矛盾日益突出。

　　国家发改委城市和小城镇改革发展中心对此前各地实施的户籍制度改革试点调研后指出，把符合条件的农民工逐步转为城镇居民，是推进城镇化的核心任务。但各地户籍管理制度改革进展仍然缓慢，由于担心大规模外来人口在当地落户会摊薄当地城镇居民所享受的社会福利，所以一些地方政府既不愿意本地农民进城落户，更不愿意接纳外来人口进入本地落户，在城乡之间、城镇之间和区域之间形成了固化的利益格局。

　　徐长乐表示：“外来人口和本市人口在利益分配上有冲突，特别是户籍制度捆绑的一些福利、公共服务，所以外来人口进驻，甚至纳入本市人口范围，客观上会剥夺一些本地人口的福利，带来的抵触是必然的。”

　　据了解，目前我国在农民工市民化方面的探索主要分为三类：一是全面户籍改革，比如重庆的户改；二是居住证制度改革；三是为农民工提供基本的公共服务。一般而言，农民工市民化的成本在每人20万~40万元，杭州市解决一个农民工的成本是50万元，如果这些经费全部由地方政府承担，难度很大。

　　除上海外，在全国范围内，深圳、杭州、广州等城市都相继出台了居住证制度。有消息称，北京今年将启动户籍改革，用居住证取代沿用多年的暂住证。

　　在北京工作多年的李娜（化名）得知上海出台居住证积分制后很羡慕。70后的她和老公结婚多年，也在北京买了房子，就是不敢要孩子。“担心孩子上学，在北京上呢，没办法参加高考，回老家上呢，又没人照顾。”

　　徐长乐认为，采取居住证积分制度是一个比较可行的过渡方案。“刚性”户籍跟“柔性”居住证互为补充，对不同类型采取不同的积分，采取不同的管理标准和要求。

　　国外户籍美国：实行的是“出生死亡登记大纲”。因为实行“户口登记”美国法律通不过，美国法律认为这样侵犯人权，故只进行公民出生、死亡登记，平时公民可以自由迁移、移民。但公民迁移和移居某地，其生活状态必须符合该城市卫生及相关法律规定，如有一定的住房面积，有稳定的收入能呆在该地。否则，有关部门将出面予以法律制裁，用这种方法维护一个城市的和谐和发展。

　　法国：户籍管理内容十分详尽，不仅有公民出生年月、性别、单双胞胎等内容，而且还有其父母的职业、经济收入、国籍、宗教信仰等相关内容。法国人的户籍信息与他们的就医、存款等日常生活紧密相关，一旦变动，意味着整个生活将发生较大变化，可谓牵一发而动全身。对于跨地区的人口流动—不论是城里人下乡，还是农村人进城，法国政府都没有任何强制性的行政措施，只要本人愿意，到哪儿扎根都没有人拦着。搬家的话，只需通知以前的社会保险机构，将其个人资料转到新住址所在地的相应机构即可。

　　同中国的户籍制度相比，法国的户口管理工作既有其严格的一面，也具有相当的随意性。严格的是法国人的户口信息同他们的就医、存款等日常生活紧密相关。但对于跨区域的人口流动，法国则没有任何强制性的行政措施，只要本人愿意，到哪儿扎根都没人拦着。据统计，占地1.2万多平方公里的巴黎市内居住了 300万人口，而包括郊区在内的大巴黎地区总人口数则超过1000多万。

　　印度宪法规定，“一切公民均享受在印度领土内自由迁徙，在任何地方居住和定居的权利”。印度人离开出生地后，只要在新的地方找到工作，其日常生活、子女上学等方面都和当地人并无二致。而且根据规定，无论是贫民窟居民还是外来白领工作人员，只要18岁以上、在当地居住满5年以上，都可申请一张新的选民证，从而在政治上融入当地社会。

　　日本：实行的是“户口随人走”的制度，它以家庭为单位标明每个人的身份、夫妻关系、父子关系等。孩子在20岁的法定成人之前，无权独立设立自己的户籍，一旦成人，完全自由。但是日本最常用的户籍文本称为“住民票”，它以每个人的居住地为基础设立，标有此人的姓名、出生年月日、性别、与户主的关系等。日本的住民票是完全随着住址移动的。

　　日本是一个人口流动完全自由的国家，《宪法》就规定了公民迁移的自由.同时日本又有《户籍法》，在保证公民自由流动的同时，对公民的户籍问题作出了详细严密的规定。

　　东京都人口1200多万，占日本总人口的1/10。每天都有大量的人进出东京，这里的人口流动完全是自由的。日本人可以自由选择学校，只要成绩合格、交得起学费；可以自由谋求职业，只要应聘成功；可以自由选择住宅，只要买得起住房或签订租房合同，就可以择地择房而居。

　　据记者了解，在新德里这样的大城市，原住居民与外来人口的惟一差别就在经济上。原住居民一般都扎根城市多年，工作生活都较为稳定，而且蒙祖上“福荫”，许多人都有一套以上住房，仅靠向外来人口以及外国人出租房屋一项，每年都能有一笔不菲的收入。

　　拉丁美洲地广人稀，但人口集中的大城市却不少：墨西哥城有1640万人，阿根挺的布宜诺斯艾利斯市1387万人，巴西圣保罗市1300万人，里约热内卢1000万人。拉美人口是自由流动的。工业化以来，城市化速度一直很快，目前城市人口已超过75%，接近欧洲的水平。